Debating India

INDE

India in Search? of a New Regime ?

Douglas V. VERNEY

Friday 10 October 2003, by VERNEY*Douglas V.

Traduction et synth?se d’un article de Douglas V. Verney, publi? dans FRANKEL, HASAN, BHARGAVA, ARORA, Transforming India, Delhi, Oxford University Press, 2000, pp.405-427.

Qu’est-ce qu’un r?gime ?

On a longtemps propos? en Inde de chercher un nouveau r?gime. C’est tentant, chaque fois qu’une coalition tombe, de vouloir faire comme Charles de Gaulle, qui changea le r?gime parlementaire en un r?gime pr?sidentiel. Il faut d’abord savoir de quoi on parle. Pour les fran?ais, ce terme rel?ve une signification pr?cise :

- Il s’agit d’un nouvel ordre constitutionnel. (comme en 58 o? le Ve R?publique supplanta la IVe).

- Un changement de r?gime requiert un changement de constitution.

En Inde, on n’a pas assist? ? ?? depuis 1950 (avec une tentative manqu?e par Indira Gandhi en 1975).

Ailleurs, le terme est utilis? de mani?re moins formelle en se r?f?rant l’?quipe au pouvoir, o? ? la p?riode de domination d’un parti.

En Inde, l’?re du parti dominant est termin?e. La succession des gouvernements minoritaires, qui commen?a en 1989, refl?te une part de la r?volution sociale qui s’est op?r?e et qui a men? de nouvelles castes et classes ? prendre une part du pouvoir. Quant ? savoir si cela va nois mener vers un syst?me multipartite permanent, c’est encore trop t?t pour le dire. Il y a eu cependant un changement dans le r?gime de partis, dans un contexte de lib?ralisation ?conomique. On peut peut-?tre appell? ?? un nouveau r?gime de politiques. Ces changements n’impliquent pas de changements constitutionnels. La mise en place d’un r?gime pr?sidentiel n?cessiterait un tel changement.

Des critiques disent que le syst?me parlementaire a v?cu avec l’apparition des coalitions minoritaires. Ils r?clament un r?gime pr?sidentiel fort pour le remplacer. D’autres disent que le syst?me indien est trop centralis?, que l’?mergence de petits partis r?gionaux indique qu’un syst?me plus f?d?ral est plus indiqu?. On a donc l? deux alternatives : un r?gime pr?identiel fort ou un r?gime pr?sidentiel f?d?raliste.

Toutefois, un r?gime pr?sidentiel, quel qu’il soit, pose une s?rie de probl?mes.

- mauvais souvenir de l’?tat d’urgence de 1975 ? 1977. Peur de la d?rive autoritaire, de l’?tablissement d’un r?gime plus patrimonial que pr?sidentiel.

- Crainte que le BJP n’utilise un tel r?gime pour gouverner de mani?re autoritaire.

Il faut mieux prendre en compte des transformations de la soci?t?, qui tend vers plus de f?d?ralisme. Certaines institutions, comme la Rajhya Sabha, le Conseil inter-?tats et le Conseil l?gislatif doivent refl?ter cette diversit?.

Apr?s tout, le syst?me parlementaire n’a pas ?t? si mauvais. Les gouvernements successifs ont refl?t? les transformations que la soci?t? a encourrue. Rien n’indique qu’un r?gime pr?sidentiel am?liorerait les choses en Inde. Le r?gime fran?ais ? pr?sidentiel-quasi-parlementaire ? n’a pas engrang? que des succ?s. En contraste, le syst?me anglais, duquel le mod?le indien s’est inspir?, a su se renouveller, en remodelant les partis politiques.

La recherche d’un r?gime plus stable

L’Inde pourrait ajouter ? son syst?me parlementaire un syst?me pr?sidentiel ? la fran?aise, avec un pr?sident ?lu pour 5 ou 7 ans ? c?t? d’une assembl?e ?lue pour 4 ans, avec une possibilit? de cohabitation. ?? marche plus ou moins bien en France.

Dans le cas de l’Inde, c’est plus facile ? dire qu’? faire. La France est un pays unitaire et centralis?. L’Inde est une f?d?ration d’?tats de plus en plus nombreux (aujourd’hui 26), chaque ?tat disposant de pouvoirs sp?cifiques. En plus, il y a un bon nombre de r?gions autonomes, ? statut sp?cial, avec des gouvernements locaux (syst?me constitutionnalis? depuis 1993). Enfin, il y a un milliard d’habitants.

Certains pensent qu’un r?gime pr?sidentiel stabiliserait le syst?me. Il existe d?j? des dispositions constitutionnelles qui permettent dans certains cas au pr?sident de s’octroyer certains pouvoirs (president’s rule). Les services police et l’administration et le syst?me judiciaire restent centralis?s. L’Inde est trop morcell?e sociologiquement.

Un f?d?ralisme-congressisme ? l’Am?ricaine ?

En terme d’h?t?rog?n?it?, les deux pays ne sont pas comparables. Aux Etats-Unis, les s?nateurs sont une sorte d’ambassadeur de leur ?tat, avec un statut sup?rieur ? celui des l?gislateurs. Ce ne sont pas des ? backbenchers ?. Avec ce syst?me congressiste, les Etats-Unis ont rejet? la r?gle de la majorit? (chaque ?tat ? 2 s?nateurs).

L’activit? ? la chambre l?gislative est guid?e par la r?gle de la majorit?. Le r?gime repose sur un syst?me bipartite (des aprtis qui sont plus des machines a gagner les ?lections que des partis de masse). En t?moigne la faiblesse de la discipline de parti. Chaque Etat ? un gouverneur ?lu, un syst?me bicam?ral (sauf au Nebraska).

Le syst?me am?ricain est un syst?me sans tradition parlementaire et sans partis nationaux organis?s. Ce syst?me est trop diff?rent de l’Inde pour servir de mod?le.

Y a-t-il d’autres mod?les ?

Les le?ons que l’on peut tirer des r?gimes communistes sont mitig?es. Ils n’ont pas su s’adapter et inclure des composantes autres que communistes. C’est trop inclusif. Le mod?le chinois ne se con?oit pas comme une alternative en Inde.

Un nouveau syst?me de parti

Cela pourrait ?tre l’alternative. Il y a eu des changements consid?rables dans la structure du syst?me de partis :

- Croissance des mouvements d’opposition ;

- Apparition de gouvernements minoritaires (National Front, incluant le Congr?s, United Front) et des coalitions en g?n?ral.

Le syst?me ?tant instable, les partis pensent plus de proc?der ? un changement de syst?me de r?gime plut?t qu’? un changement dyu syst?me de parti ;

Le choix d’un r?gime constitutionnel

L’Inde a bien s?r modifi? d?s le d?part le mod?le de r?gime westminst?rien. Il a combin? d’une part ce syst?me avec une f?d?ration et n’a jamais reprodiut le syst?me biparisan. Il y a peu de choses qui indique que le BJP soit tent? de remplacer ce syst?me par un syst?me pr?sidentiel. N?anmoins, le syst?me actuel est devenu tellement volatile qu’on peut se demander s’il ne faudrait pas y penser.

La modification constitutionnelle la plus probable serait l’ajout d’une dose de pr?sidentialisme au syst?me parlementaire existant.

Ce syst?me parlementaire n’est ?videmment pas venu par hasard. De plus, il n’y a pas beaucoup d’exemples de r?gimes pr?sidentiels ayant bien march? (Am?rique latine..). L’Inde a choisi le ? f?d?ralisme parlementaire ?.

Avant tout, ll y a la crainte que l’Inde devienne ingouvernable, avec un risque de d?sint?gration. Certains arguent qu’un syst?me pr?sidentiel ne ferait qu’accro?tre les risques de d?sint?gration.

Jusqu’ici, aucune des alternatives d?crites ne semble avoir pris en consid?ration la relation entre le r?gime politique et l’aspect f?d?ral et extraordinairement h?t?rog?ne de la soci?t?. Ce n’est pas surprenant.

Dans la litt?rature, on conna?t 4 types de r?gimes d?mocratique :

1) gouvernement parlementaire avec fusion du gouvernement et de l’assembl?e dans un Parlement (GB) ;

2) gouvernement pr?sidentiel, dans lequel l’assembl?e l?gislative est distincte de l’ex?cutif (USA) ;

3) gouvernemnt parlementaire, avec le pouvoir aux assembl?es (Convention, 1792-1793) ;

4) syst?me pr?sidentiel-quasi-parlementaire, depuis 58 en France, avec un pr?sident non responsable devant l’Assembl?e nationale.

Aucun de ces 4 mod?les ne peut ?tre adopt? dans une f?d?ration sans subir des modifications consid?rables. Un syst?me indien ? la fran?aise serait tr?s complexe. Est-ce seulement r?alisable ?

Le seul exemple serait le syst?me russe (f?d?ration pr?sidentielle-quasi-parlementaire), avec la Douma priv?e de comp?tences ex?cutives. Il reste ? voir si cela fonctionne?

Quel devrait ?tre le mod?le pour l’Inde ?

Si l’Inde d?cide d’adopter une forme de pr?sidentialisme en sus du parlementarisme et de la d?volution f?d?rale de pouvoirs, les mod?les fran?ais et am?ricains ne sont d’aucun secours.

Le changement de r?gime en France a fonctionn? parce que :

- Il y avait une s?rieuse crise institutionnelle ;

- de Gaulle ?tait apte et d?sireux de servir comme pr?sident ;

- Il a pu faire acceter ? sa ? nouvelle constitution aux fran?ais par r?f?rendum ;

- de Gaulle a prouv? qu’il ?tait un pr?sident constitutionnel raisonnable.

?? fait beaucoup de co?ncidence et fait du cas fran?ais un cas unique.

Remarque : on observe la m?me chose pour la Russie des ann?es 90 (il n’y a qu’? remplacer de Gaulle par Eltsin). Cela pourrait-il arriver en Inde ?

Une f?d?ration pr?sidentielle-quasi-parlementaire ?

Le gouvernement parlementaire s’est adapt? dans beaucoup de pays diff?rents, certais y ayant ajout? une dose de f?d?ralisme, cr?ant une forme hybride de gouvernement. En Inde comme au Canada, le chef formel de l’Etat est subordonn? aux chef de l’ex?cutif. le gouvernement est responsable devant les chambres seules, o? le vote majoritaire pr?vaut.

Ceux qui proposent le pr?sidentialisme l’envisagent comme une addition suppl?mentaire au syst?me d?j? existant.

- D’une part, cela signifie un transfert de comp?tence vers le pr?sident avec pour corollaire des assembl?es plus r?gulatoires que d?cisionnelles.

- D’autre part, cela implique la reconnaissance du principe f?d?raliste, avec la transformation du corps l?gislatif en une chambre repr?sentant les int?r?ts des ?tats. On s’?carte de la tradition parlementaire en donnant un r?le accru au pr?sident. Or, nous l’avons vu, cela pose probl?me majeur. En Inde, aucun parti n’a actuellement la majorit? des si?ges au Parlement. En donnant du pouvoir aux entit?s r?gionales, on donne de fait plus de pouvoir au pr?sident (comme en Russie), puisque la repr?sentation nationale s’affaiblit. Le probl?me en Inde est que personne ne fait majorit?.

3 r?formes possibles

Des r?formes peuvent ?tre adopt?es sans pour autant changer de r?gime.

- la reconnaissance que le pr?sident puisse prendre davantage de responsabilit?s en cas de crise entre le centre et les entit?s f?d?r?es en pr?sidant le conseil inter-?tat que l’art. 263 lui autorise ? ?tablir ;

- au niveau des ?tats, s’assurer de la repr?sentation des diff?rentes composantes.

1) Administration normale et de crise : une nouvelle division des pouvoirs

Pr?voir une nouvelle division des pouvoirs en cas de crise, diff?rente de la s?paration des pouvoirs entre l’ex?cutif, le l?gislatif et le judiciaire et diff?rent ?galement de la distribution des pouvoirs entre les deux niveaux de gouvernance. L’administration normale serait assur?e par le PM et son cabinet.

L’administration de crise impliquerait le pr?sident et les entit?s f?d?r?es. Le pr?sident g?rerait la crise en pr?sidant un conseil inter-?tat. Ainsi, le pouvoir ne serait pas concentr? entre ses mains. Ce mod?le est un type-id?al. De toute fa?on , il faudra que l’Inde reconnaisse davantage son caract?re f?d?raliste.

2) Le Conseil inter-?tats (ISC)

Le conseil actuel ne refl?te pas de mani?re ad?quate le caract?re f?d?ral de l’Inde.. Ce Conseil serait compos? de 31 membres, divis?sen trois cat?gories :
- un pr?sident et un vice-pr?sident, repr?sentant la f?d?ration ;
- le PM et les ministres des finances, de l’int?rieur et de la d?fense, repr?sentant le gouvernement de l’Inde ;
- les gouverneurs des 25 ?tats repr?sentant les ?tats et ?lus par ceux-ci (pas d?sign?s par le centre). Le Conseil se r?unirait annuellement. Il y aurait un comit? ex?cutif compos? de 8 personnes issues des trois cat?gories de membres du Conseil : le pr?sident et le vice-pr?sident, ke PM et le ministre de l’int?rieur et 4 gouverneurs. Ce comit? serait form? avant que l’?tat d’urgence soit d?clar?.

3) Les conseils l?gislatifs des ?tats

Il y a, au sein des ?tats, des entit?s qui r?clament davantage d’autonomie, m?me dans les ?tats plus petits. Ertaines r?gions pourraient ?tre mieux g?r?es si elles ?taient elles-m?mes constitu?es en mini-f?d?rations. En fait, tout appel ? davantage de f?d?ralisme.

Conclusion : un mot d’avertissement

Cet article laisse entendre que beaucoup de personnes ont cherch?, et cherchent encore, un nouveau type de r?gime pour l’Inde. en r?gle g?n?rale, ils veulent que le syst?me politique refl?te davantage les transformations de la soci?t?, r?ponde ? la pression de la lib?ralisation ?conomique et de la mondialisation et surtout, r?ponde aux attentes qu’on peut avoir habituellement d’un r?gime politique.

Notre analyse montre qu’en aucun cas on peut envisager un syst?me pr?sidentiel. D’une part, les indiens voudront garder leur Parlement et d’autre part l’Inde est d’une certaine mani?re de plus en plus f?d?rale.

Les r?formes doivent se concentrer sur le caract?re centralis? du syst?me actuel, d’o? la discussion sur un Conseil inter-?tat et des Conseils l?gislatifs ?tatiques. En tout cas, il est peu probable que l’on assiste ? un changement constitutionnel, sauf conjoncture grave. Mais m?me, il serait trop tard ? ce moment-l? de penser aux alternatives.

La meilleure alternative, une f?d?ration pr?sidentielle-quasi-parlementaire, est difficile ? mettre en place. C’est peut-?tre trop complexe. Il faut explorer la possibilit? compl?ter l’appareil institutionnel par de nouvelles institutions, f?d?rales et f?d?r?es.

Chaque changement comporte des risques :

- possibilit? de concentration du pouvoir entre les mains du pr?sident autoritaire, comme en Russie ;

- fragmentation, voire d?sint?gration. Le 1er type de danger pourait tr?s bien acc?l?rer la venue du second.

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