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Book Review

"Party Building in a New nation"

Myron Weiner

lundi 4 juillet 2005, par VERNIERS*Gilles

Introduction

"Party Building in a New nation" est la troisième étude sur les partis politiques en Inde et sur la participation politique de Myron Weiner. Après s’être successivement intéressé au développement du multipartisme et à la participation électorale lors des élections générales de 1962 , Myron Weiner explore les conditions nécessaires au développement et au succès d’un parti politique moderne dans le cadre d’un pays sous-développé. Pour ce faire, il édifie une méthodologie fondée sur la confrontation d’un cadre théorique abstrait et général à des données issues de l’observation de terrain dans cinq districts distincts, où il analyse les caractéristiques de la politique locale. Il entend ainsi expliquer pourquoi le Congrès, pratiquement le seul parmi les anciens mouvements nationalistes, a tellement bien réussi à gagner des élections compétitives et à fournir au pays un gouvernement stable et cherche ainsi à contribuer à la théorie du développement politique en explorant les conditions de développement d’une organisation politiques moderne.

Pour Weiner, le succès d’un parti se mesure par la réunion de cinq facteurs essentiels : la capacité de recruter des membres, actifs et passifs ; la capacité de gagner des élections, de résoudre ou de contenir les conflits internes ; par son extension géographique dans un territoire donné et enfin par sa capacité de gouverner un pays libre et un Etat de droit. Ayant réussi à rassembler dans son sillon de larges foules, en ayant remportés haut la main quatre victoires législatives successives, étant présent dans l’ensemble du pays (à quelques exceptions près, notamment celle du Kerala) et ayant fait preuve de son aptitude à assurer des responsabilités politiques au plus haut niveau, le parti du Congrès entre dans cette catégorie des "partis à succès", fait rare pour un parti issu d’un mouvement de libération nationale.

La thèse centrale du livre est contenue dans l’idée que le succès d’un parti politique à court et à long terme tient à sa capacité à s’assurer un ancrage solide au niveau local , et que le succès de cet ancrage est tributaire de trois conditions essentielles : la capacité à recruter et former son personnel (et donc à se perpétuer en tant qu’organisation), à gagner le soutien, sous des formes diverses (volonté, argent, voix) de la population (ou de catégories particulières de la population) et à maintenir sa cohésion interne. Les deux premiers éléments dépendent en majeure partie des bonnes relations qu’entretient le parti avec les catégories dominantes des circonscriptions dans lesquelles il est présent, le troisième relevant davantage de la structuration de son organisation interne. Cette thèse centrale est précédée d’un ensemble de considérations / postulats génériques relatifs aux partis politiques et aux conditions de leur succès.

Partant de cette base, c’est donc logiquement que Myron Weiner va se pencher, entre 1961 et 1962, sur l’observation du parti dans quelques-unes de ses circonscriptions et va se concentrer sur trois aspects essentiel du développement du parti, à savoir de quelle manière le parti recrute et forme ses membres, de quelle manière il gagne les élections et de quelle manière il réconcilie les intérêts et les ambitions de ses membres aux besoins du parti. Il mettra en évidence la relation dialectique entre les politiques de partis (poursuivant les objectifs précités) et la structure sociale locale, dictant au parti une majeure partie de sa stratégie d’implantation locale par la nécessité pour celui-ci d’accommoder les élites locales. Il met volontairement de côté les questions de performance de gouvernement - à tous les niveaux de pouvoir - et l’étude des pouvoirs des communautés, pour se concentrer sur l’action des unités locales du parti. En reliant ensuite les politiques locales aux politiques nationales de développement, il se demandera si un parti dont la stratégie est avant tout de s’adapter à une société rurale traditionnelle peut jouer un rôle de transformateur social.

Les trois premiers chapitres mettent en place le cadre conceptuel, méthodologique et historique nécessaire à l’étude des partis en construction. Les dix-huit chapitres suivants, répartis en cinq parties, sont consacrés aux études de terrain et les deux derniers chapitres, conclusifs, traitent du succès du Congrès et des conditions du maintien de son succès.

Il est intéressant de constater que ce livre, qui entend expliquer le succès du Congrès, fut publié précisément l’année où celui-ci commença à entamer une phase de déclin qui ne fit que se poursuivre pratiquement jusqu’à nos jours. Les deux chapitres, conclusifs, furent d’ailleurs très probablement écrit au moment ou au lendemain des élections générales de 1967, date à laquelle le Congrès perd pratiquement définitivement pied dans un grand nombre d’Etats. Il devrait être possible, a posteriori, de vérifier la validité des hypothèses de Weiner en examinant les causes de ce déclin, et voir si celles-ci ont un quelconque lien avec les raisons et conditions énoncées par lui de son succès. On peut également remarquer d’emblée que l’étude de Weiner se démarque de celles réalisées par des auteurs comme Rajni Kothari, Gopal Krishna ou Morris-Jones, qui ont tous conceptualisé le succès du parti du Congrès autour de l’idée de "système Congrès", conçu comme agent principal du développement politique indien distinct du parti en tant qu’organisation (ou en tout cas plus large que celui-ci). Il est vrai qu’en se concentrant sur les aspects internes du parti et de son organisation et sur ses relations sociales avec le niveau local, Weiner a sans doute négligé les aspects contextuels macro explicatifs de son succès, notamment les aspects relatifs au système de partis (et à la structuration des alternatives au Congrès à l’époque de son succès) et les soutiens (notamment financiers) dont bénéficiaient le parti au niveau national. Cependant, les éléments qu’il a mis à jour ce faisant ont transformé l’approche de l’étude de la participation politique dans les pays en processus de construction nationale.

I. Les partis

Weiner entame son étude en formulant quelques hypothèses générales sur le comportement des partis et sur les conditions de leur succès. Chaque postulat devra, pour être retenu, pouvoir être vérifiable par la confrontation avec des données empiriques, issues de l’organisation interne du parti (décisions majeures en matière de structure et de caractère de l’organisation), de l’étude des motivations, croyances et intérêts des cadres du parti et de ses leaders (analyse des relations d’échange entre leaders et membres), par l’examen des changements de la structure sociale et de la mobilisation des groupes constitués autour d’objectifs changeants et par le comportement des militants.

Première hypothèse, un parti se maintient précisément parce que ses leaders accordent une plus grande priorité à maintenir l’organisation qu’à tout autre objectif extérieur. Conséquence : en étudiant les phénomènes de résistances et d’incitations au changement au sein des organisations partisanes, on peut découvrir ce que le leadership du parti considère comme essentiel à la survie de l’organisation. Seconde hypothèse : Une organisation ayant du succès est capable d’intégrer les besoins des individus qui la rejoigne dans les besoins d’auto maintenance de l’organisation. Weiner réconcilie les études portant sur les incitations et motivations à la participation au sein des organisations partisanes en insistant sur la nécessité de trouver un équilibre entre ce que le parti peut redistribuer à ses membres et ce dont il a besoin d’eux pour maintenir sa survie. En somme, la question posée est de savoir comment une organisation rend-elle ses objectifs congruents avec les ambitions, les motivations et les objectifs de ses membres ? L’hypothèse connexe de Weiner est de dire que la croissance des demandes de nombreuses sections de la population a créé le besoin d’une structure institutionnelle capable de les intégrer et d’y répondre, soit un parti politique. Parti et mouvements sociaux sont en constante interaction, le parti répondant aux demandes de son environnement social, composé d’organisations changeantes vis-à-vis desquelles le parti doit continuellement s’adapter.

Weiner déduit de cela que la meilleure manière d’étudier comment un parti prend en main son environnement est de l’observer au niveau local. Pour Weiner, soit dit-en passant, toute étude sur un parti politique est une étude de son action au niveau local . Il faut donc observer l’action du parti et de ses membres au niveau local (la circonscription), observer le comportement de ses membres et de ses leaders locaux, la manière dont ils s’inscrivent dans leur environnement. Cette observation l’amène à formuler deux considérations théoriques relatives au caractère orienté du comportement des militants, qui occupent des rôles institutionnalisés qu’il convient d’identifier et d’analyser (première considération théorique), et qui, pour assurer le succès au parti, doivent être non seulement liés aux membres entre eux mais doivent également être essentiels au bon fonctionnement de l’organisation (seconde considération théorique). On peut à ce stade noter que Weiner met délibérément de côté les aspects de performance gouvernementale ou de structure sociale dans l’étude du succès du Congrès, pour se concentrer sur les aspects d’organisation interne et de relations avec ses membres.

II. Le Congrès

Sur cette base, Weiner entreprends d’expliquer les raisons du succès du parti du Congrès dans l’Inde indépendante. Il entame sa démonstration par la réfutation de deux explications courantes de ce succès, l’une reposant sur le charisme et la personnalité de Nehru, et l’autre sur l’avantage comparatif immense du Congrès sur les autres formations politiques du fait de son passé de mouvement de libération nationale. Il rejette la première hypothèse au nom de son invérifiabilité (p.12 : "La thèse du grand homme ne peut être ni réfutée ni fondée") et la seconde pour son caractère non suffisant (de nombreux mouvements de libérations nationales n’ayant pas réussi la transition en parti politique de masse. Par ailleurs, il souligne que le Congrès ne fit son apparition dans plusieurs états qu’après 1947). Weiner admet que le Congrès s’est construit sur son leg de mouvement national mais souligne qu’i a étendu son organisation dans les régions où il n’était pas présent et à fait les ajustements nécessaires pour se transformer en parti capable de gagner les élections et d’assumer le pouvoir, ce que n’ont pas été capables de faire de nombreux mouvements nationaux dans d’autres pays. Weiner attribue le succès du Congrès avant tout à la capacité de ses leaders d’accroître la participation dans les circonscriptions, de maintenir la stabilité de l’organisation, à recruter des membres "primaires" et "actifs", à aider des individus à satisfaire leurs besoins naturel, à partager le pouvoir avec les élites locales préexistantes et à réguler les conflits internes et au sein de la communauté.

Toutes les explications alternatives que Weiner va ensuite examiner vont tourner autour du même thème : "A fin de vaincre politiquement, les leaders du Congrès se soucient avant tout de faire ce qui est nécessaire pour adapter le parti à l’environnement". C’est cette volonté d’adaptation qui distinguera le Congrès de nombreux autres mouvements des pays en développement qui chercheront a contrario à étendre l’emprise de leur contrôle sur leurs populations. Weiner insiste sur le fait que le Congrès se préoccupe d’abord de recruter des membres et de gagner des soutiens. "It does not mobilize, it aggregates. it does not seek to innovate ; it seeks to adapt. Though a few Congressmen dream of transforming the countryside, in practice most Congressmen are concerned simply with winning elections" (p.15). Le parti cherche avant tout à s’adapter aux structures de pouvoir locales, à recruter parmi ceux qui ont de l’influence, à manipuler les disputes de castes, de factions, de langues, à utiliser ses ressources et ses appuis au bénéfice de ses soutiens électoraux et financiers et à utiliser les méthodes traditionnelles de règlement des différends pour maintenir sa cohésion interne. L’étude des succès locaux du Congrès repose sur le postulat suivant : "La capacité des unités locales du parti à recruter et former des membres, gérer les conflits internes et gagner des soutiens extérieurs est fonction de la manière dont les leaders de ces unités locales réagissent aux changement du système social".

En affirmant cela, Weiner met peut-être sans le savoir (à l’époque) le doigt sur une des causes principales des problèmes du Congrès dans les années 1960 et suivantes. C’est précisément le décalage croissant entre la poursuite des membres de leurs intérêts propres et les attentes des sections de la population lui fournissant les soutiens nécessaires qui explique la rupture croissante entre le parti et ses bases traditionnelles. Un parti voué à s’adapter aux conditions locales est confronté à la difficulté de s’adapter perpétuellement aux transformations considérables que connaît son environnement. Or, ce processus d’adaptation peut trouver des résistances au sein même de son organisation et au niveau du gouvernement, où la volonté de transformation sociale est nettement plus forte qu’au niveau du parti. Le but central de l’étude de Weiner est donc d’examiner comment le parti gère un environnement changeant dans son effort de gagner et de garder des soutiens. Il montre, dans sa première étude de cas, comment l’unité locale du parti n’a pas su s’adapter au changement social et à la montée en puissance et l’alliance de deux catégories sociales qui ne figuraient pas parmi ses soutiens traditionnels (dont les Kshatriyas).

Dans l’examen des caractéristiques du mouvement Congrès (par opposition au Congrès en tant que parti), Weiner insiste essentiellement sur son côté agrégatif, rassembleur (faible commun dénominateur idéologique entre les courants composant le mouvement, large ratissage de la population pour la recherche des soutiens...) et sur sa dimension "machinique" (base et structure de ressources et d’opportunités pour ses cadres et ses membres). Il montre ensuite comment le mouvement se structurera de plus en plus comme parti, en baissant son niveau de tolérance pour la diversité d’opinions en son sein (expulsion ou départ des réfractaires de gauche - socialistes - et de droite - Mahasabha) ; en tentant (sans succès) de faire correspondre ses unités de base aux circonscriptions électorales ; en fournissant une "base de repli" pour les factions écartées du pouvoir gouvernemental ; en organisant des structures de patronage verticales correspondant aux différentes aires régionales Il montre également qu’à mesure qu’il croît, le Congrès devient un lieu investit des conflits régionaux (luttes de factions, débat sur la réorganisation linguistique des Etats...).

Les chapitres suivants se concentreront sur les différentes aspects de l’activité locale du parti du Congrès au niveau des districts et tâchent de montre comment le Congrès remplit ses tâches (recrutement, formation, campagnes, gestion des conflits internes) en interagissant avec une grande variété de systèmes sociaux locaux, aspects culturels, relations économiques et structures de pouvoir. Weiner montre également que, lorsque les circonstances locales le permettent, le parti s’appuie volontiers sur des institutions/organisations intermédiaires pour s’assurer des appuis électoraux et éventuellement les utilisent comme base de redistribution de ressource et de canalisation des demandes vers les différents niveaux de pouvoir. Cette configuration est très présente dans le district de Kaira (Gujarat), où les syndicats, les organes de presses, les coopératives, les écoles et les ashrams fournissent des emplois pour les militants, constituent des centres de formation et peuvent servir d’instruments de propagande. Dans ce district, comme dans celui de Guntur, l’organisation du parti était extrêmement développée, sans doute en partie du fait de l’intensité des relations d’échange et des infrastructures dans ces deux districts, fournissant à la fois une base, des demandes et des moyens pour un haut degré d’organisation. Weiner observe une plus grande conscience politique dans les régions imprégnées des logiques de marché.

L’étude du cas du district de Guntur est l’étude de l’adaptation du parti à de profonds changements sociaux induits par l’introduction des panchayats. Weiner montre que la dévolution de pouvoirs et de compétences au niveau local où le parti disposait déjà du soutien des élites appelées à participer et à se faire élire dans les nouvelles instances de représentation, a renforcé son implantation locale, en renforçant les liens entre ses membres en pleine ascension politique et l’administration locale chargée de mettre à leur disposition une série de ressources et de moyens. Au niveau de l’état, c’est la fragmentation du paysage, sa division en de nombreuses factions bien organisées qui structurent la vie politique.

Le district de Belgaum offre à considérer un bel exemple de diversité et de tensions sociales et linguistiques (entre une minorité marathie et une majorité parlant le Kannada). Weiner montre que si le Congrès n’a pas réussi à canaliser ces différends linguistiques (bien au contraire), il a pu accommoder avec davantage de succès d’autres types de division en intégrant des membres des principales castes jusqu’alors antagonistes (brahmanes et lingayat, principalement). En intégrant en son sein des élites de communautés différentes et en leur laissant la main-mise sur le pouvoir en remplissant bien leurs activités traditionnelles (philanthropie, résolution des conflits), au nom du parti. Ce faisant, le Congrès a contribué à forger le sens d’une communauté politique plus large que les groupes sociaux qui la compose. Ceci est une condition indispensable pour le bon fonctionnement du parti.

Il analyse ensuite le succès relatif du Congrès à Calcutta par la faculté de celui-ci à chercher du soutien en dehors des catégories traditionnelles qui lui retirèrent leur soutien après l’Indépendance (essentiellement l’intelligentsia, les classes moyennes nationalistes et les réfugiés hindous du Bengale occidental). Le Congrès se tourna avec succès envers les migrants travailleurs et les hommes d’affaires marwari et gujarati (note : qui aujourd’hui soutiennent le BJP), les musulmans et les Scheduled castes. Comme ailleurs en Inde, le Congrès parvint à se maintenir au pouvoir en dirigeant une coalition des extrêmes (au prix d’une gestion calamiteuse des affaires publiques). Cette étude montré néanmoins que le Congrès se débrouille moins bien dans les villes que dans les campagnes.

Enfin, avec sa structure économique liant un cœur industriel à son environnement rural, le cas de la ville de Madurai offre un exemple intéressant pour l’étude du fonctionnement du parti dans un environnement où la ligne entre la vie politique urbaine et rurale est fine. Le parti se situant à l’intersection de différentes formes de leadership, il lui était difficile de faire émerger une équipe dirigeante unie et cohésive. Ce manque de cohésion au niveau de la direction du DCC et les dissensions internes à répétition ont nuit aux performances électorales du Congrès. Weiner montre également comment les niveaux supérieurs de l’organisation du parti (au niveau de l’Etat) peuvent intervenir dans la régulation/résolution des conflits internes aux District Congress Committee (notamment sous la houle du CM Kamaraj). L’implantation du Congrès dans la ville de Madurai est relativement faible du fait de la faiblesse de son organisation et du sous-développement du caractère "machinique" qui soutient cette organisation (mécanismes d’agrégation des soutiens et à redistribuer des ressources au bénéfice des élites en place). Son succès dépendait avant tout du pouvoir et de l’influence personnelle des candidats qu’il parvenait à réunir dans son giron.

Ces études permettent de mettre à jour quelques mécanismes de la participation politique :

· La mobilité sociale est un moteur important de la quête du pouvoir (par un mécanisme de frustration relative) et montre également que les relations de castes aspirant à la représentation politique changent une fois celles-ci entrées en politique.

· L’intégration d’élites de catégories sociales différentes est indispensable à l’édification d’un sentiment d’appartenance politique plus large, condition nécessaire à son bon fonctionnement en tant que parti.

· Les éléments incitants à la participation politiques sont extrêmement divers et vont de l’utilitarisme instrumentalisant à la dédication pour le travail social. Cependant, le bien-être du parti (son maintien) figure rarement parmi les priorité de ses membres. Il y a toujours un autre élément motivant avant le sentiment d’allégeance pour le parti.

En définitive, loin des modèles qui font des partis politiques les agents instrumentalisant du pouvoir exécutif et manipulateur de l’offre politique, l’étude de Myron Weiner présente le Congrès comme une institution intermédiaire entre le gouvernement et la société, tout en étant affecté par les deux.

Le succès du Congrès

Pour expliquer le succès du Congrès, Weiner sort des cas particuliers pour traiter les quelques similarités qu’il a relevé dans ses cinq études de cas et relève leur congruence avec les pré requis essentiels à la construction d’un parti énoncée dans sa partie introductive (capacité à recruter, à gagner des élections et à concilier les intérêts de ses membres avec ses besoins). Si Weiner insiste tout au long de l’ouvrage sur la dimension organisationnelle du parti, il reconnaît que celle-ci seule ne suffit pas à rendre compte pleinement du succès du parti. Il admet que le Congrès a pu réussir également parce que le contexte général le lui a permis (cadre institutionnel, formation de ses cadres, présence d’une bureaucratie efficace...). Cela dit, s’il admet qu’il n’y a donc pas une seule hypothèse qui puisse expliquer le succès du Congrès, il établit tout de même une hiérarchie, en donnant la priorité à l’importance accordée à l’organisation par le leadership du parti. Le Congrès fut un mouvement très vite et très intensément préoccupé par les questions d’organisation interne, de circulation de l’information et principalement préoccupé par son propre maintien en tant qu’organisation. Parmi les autres facteurs explicatifs, Weiner cite les liens étroit noués avec les différents niveaux de l’administration, qui renforçaient sa capacité à gagner des élections. L’adéquation du découpage des unités du parti et des divisions administratives fut également un facteur aidant. Enfin, l’expansion des activités gouvernementales dans les décennies qui suivirent l’Indépendance nourrirent et servirent l’organisation du parti. Par exemple, la mise en place des panchayat dans le district de Guntur a renforcé les unités locales du Congrès (du fait du transfert de compétences et de pouvoirs à des corps locaux élus).

L’influence des pouvoirs locaux fait partie des premières priorités des unités locales des partis, leur soutien - voire leur collusion - étant indispensable à la poursuite des soutiens. Le développement d’une forte organisation au niveau local permettait au Congrès d’être constamment présent sur le terrain (résolution/arbitrage des conflits, distribution de biens et de services, travail social...).

Plus fondamentalement encore, le succès du Congrès tint à sa capacité à s’adapter aux transformations sociales et à intégrer dans ses rangs les nouvelles élites des groupes sociaux en ascension. La question fondamentale qui se pose dès lors est de savoir pourquoi ces nouvelles élites aspirant au pouvoir ont-elles choisis le Congrès plutôt qu’une autre formation politique (voire la leur) ? Pour Myron Weiner, cela tient précisément en la capacité du parti à intégrer les nouvelles élites en son sein, à créer les "conditions pour un système ouvert d’élites" (p.470). La question de savoir pourquoi ces nouvelles élites souhaitaient intégrer le Congrès est assez simple à répondre, du fait de la position avantageuse du parti dans le champ politique indien et du fait de l’accès aux ressources que celui-ci peut offrir. La question ensuite est de savoir pourquoi les élites en place furent-elles à même d’admettre l’intégration de ces nouvelles élites. Pour Weiner, cela tient au haut degré de compétition interne et à la division de ces nouvelles élites, qui peuvent, factions par factions, intégrer différentes factions déjà existantes au sein du parti. Ainsi, l’entrée de ces nouvelles élites ne signifie pas l’entrée en force des groupes sociaux desquels ils sont issus. Par exemple, les Kamma du district de Guntur qui entrèrent dans le Congrès étaient divisés et chaque faction de Kammas entra en alliance avec différentes factions de brahmanes. Au contraire, les Patidars congressistes du district du Kaira craignaient une entrée en force des Bariya et des Rajputs, ceux-ci cherchant clairement à prendre le contrôle du parti. Weiner évoque deux raisons supplémentaires. Une première, factuelle, est que l’ouverture du recrutement rend difficile le contrôle de l’entrée de ces nouvelles élites. L’autre, plus fondamentale, tient au fait que les congressistes ont accepté de partager le pouvoir parce qu’il y avait plus de pouvoir à partager. Il découle de cette hypothèse que plus un système politique est développé, plus grande est sa capacité à prendre en compte les demandes de divers groupes. Remarque, dans les faits et bien qu’il n’en parle pas dans ces termes, il s’agit de cooptation, ce qui peut paraître contradictoire avec l’idée d’intégration d’élites pré-existantes. Il existe peu de systèmes politiques disposés à coopter des éléments susceptibles de les dépasser.

Par ailleurs, les évolutions ultérieures de la structure de la mobilisation politique lui donneront tort, puisque de plus en plus, les catégories sociales aspirants au pouvoir politique et à la représentation souhaiteront entrer dans la scène politique comme tels (des groupes sociaux) et non pas en tant que rassemblement disparates d’individus guidés par leurs intérêts personnels ou de clan/faction. C’est précisément la fermeture du Congrès à l’intégration réelle de groupes sociaux défavorisés en tant que tels qui expliquent en large partie la désertion d’électorats traditionnels du Congrès au profit de formations politiques alternatives. C’est particulièrement vrai dans le cas de la perte de l’électorat des basses castes dans le Nord de l’Inde, écœuré par la partialité du parti envers les propriétaires et fatigué d’attendre les résultats des promesses de redistribution formulées par les différents gouvernements congressistes. Si ce modèle de "système ouvert d’élites" semble se vérifier dans les districts qu’il a observé à l’époque, on peut émettre des doutes quant à sa validité dans une perspective "All India".

Au-delà de cela, Weiner admet que le Congrès représente bien plus qu’un simple instrument d’avancement social au service des élites. Il offre certainement des opportunités pour ceux qui le conçoivent comme tel mais offre aussi un espace d’opportunité pour tout ceux animés par des motivations de nature autre. Ceux qui se vouent au travail social, guidés par l’égalitarisme gandhien, ceux qui cherchent à convertir leur pouvoir économique en pouvoir politique, ceux qui souhaitent bénéficier de son accès au patronage, les réformistes et les progressistes, tous trouvent leur place au sein de l’organisation. Il en résulte une base sociale hétéroclite nourrissant des intérêts divers, forçant le parti par moment à effectuer de solides grands écarts. On peut comprendre pourquoi dès lors, vu cette mosaïque d’intérêt, le parti a fait voter des lois pour les réformes agraires et fait passer au niveau des amendements pour protéger les propriétaires, ou pourquoi il condamne le communalisme et le castéisme et s’engage au niveau local dans l’arithmétique ethnique.

Dernier élément clé du succès du parti, le maintien de la cohésion interne. Weiner tient une ici une position d’apparence paradoxale, puisqu’il soutient que c’est précisément la diversité interne, la fragmentation et les divisions qui, en empêchant un individu ou une faction unique de prendre le dessus, fait tenir ensemble les différentes composantes du parti. Par ailleurs, les conflits internes se résolvent d’autant plus facilement qu’ils sont généralement exempts de tout contenu idéologique (ce qui rend les conflits divisibles). Tant que celles-ci nourrissent un intérêt commun à rester au sein du Congrès (principalement l’accès au patronage), la cohésion interne du parti est sauve .

D’une certaine manière, le Congrès est une coalition d’organisations de districts quasi indépendantes (479). Le parti national tire sa force de celle de ces unités locales et même de ses divisions internes, même s’il n’a pu prévenir ni résoudre tous les conflits. Les dissensions ont été nombreuses et ont conduit à la création de nouveaux partis dans certains états (Madras, Bengale occidental et Andhra Pradesh). Cela dit, le caractère extrêmement fragmenté de sa base sociale lui permet de contenir les défaites au niveau local. A titre de remarque, si Myron Weiner avait pressenti une tension croissante entre Indira Gandhi et certains leaders du parti (p.492), il semble ne pas envisager à l’époque la possibilité d’une concentration du pouvoir telle qu’on a pu le voir vers le milieu des années 1970.

Le souci premier du parti a toujours été de se maintenir en tant qu’organisation, avant les questions de politique nationale. Ce souci a contribué à former les attitudes des leaders du parti vis-à-vis des questions d’organisation interne, de politique gouvernementale et de relation entre le party et le système social. On peut douter que le parti ait réussi s’il avait agit autrement.

L’avenir du Congrès : entre adaptation et innovation

Cette approche adaptative du Congrès n’est pas sans poser question quant à la probabilité de se pérennité. Weiner souligne à raison que ce qui est fonctionnel d’un côté peut être dysfonctionnel de l’autre. Autrement dit, c e qui est bon pour le parti ne l’est pas forcément pour le succès de l’économie indienne ou pour sa politique. Un parti qui cherche à s’adapter aux structures de la vie rurale sera peu à même de transformer la société et la question qui se pose dès lors est de savoir si un parti adaptatif peut être innovateur. Le parti fut de tout temps accusé de nourrir le conservatisme social, de favoriser la corruption au sein de l’administration et de favoriser l’esprit de paroisse au niveau local. Pour répondre à ces critiques, Weiner propose d’examiner le bilan des performances du parti en matière de politique économique et de développement politique.

En matière de politique économique (planification, réformes agraires et de mesures destinées à nourrir la croissance), Weiner constate que de nombreux efforts volontaires du gouvernement et de la direction centrale furent mis à mal par la réaction de leaders congressistes locaux et régionaux. Le parti dans l’ensemble et dans ses unités locales a été un facteur d’inertie. La fragmentation du parti et le manque de centralisation constituaient deux obstacles à la percolation des mesures souhaitées par le Centre. Peu à peu, le parti s’est aliéné le soutien des intelligentsia urbaines pour devenir le parti des paysans propriétaires et des petits commerçants.

En matière de développement politique et malgré sa volonté adaptative, Weiner souligne que le Congrès a procédé à d’importants changements : abolition des états princiers, du système zamindari, extension du suffrage, législation sur les panchayats, appels à la tolérance religieuse... Le leadership du parti a choisi l’interaction avec la tradition, en s’accommodant avec certains de ses traits tout en essayant d’en changer d’autres. Fondamentalement, la capacité du Congrès à se rendre attractif pour de très nombreux individus a contribué à rendre acceptable et souhaitable la démocratie représentative.

On le voit, le cadre d’analyse et les résultats des études de terrain fournissent des éléments de compréhension du succès mais aussi du déclin du Congrès. Cela dit, si Weiner est conscient de l’inévitabilité à terme d’une défaite nationale pour le Congrès, il semble exclure toute hypothèse de désintégration. La question centrale pour le parti n’est pas de savoir si il parviendra à se maintenir indéfiniment au pouvoir mais de savoir s’il pourra compter sur la loyauté de ses membres en cas de défaite. A l’époque où Weiner écrit ses lignes, il est le témoin de la déroute des élections générales de 1967, au cours desquelles le parti perdit le pouvoir dans neuf état et put se maintenir dans certains autres grâce à des coalitions. Il remarque une baisse générale (de 3 à 8%) des votes en faveur du parti dans tous les Etats et souligne l’efficacité croissante des alliances anti-Congrès. Cette répartition plus équitable du rapport de force pourrait à terme renforcer les volontés de dissenssions. Cela dit, le parti conserve un avantage considérable sur ses rivaux en maintenant sa présence et son action sur le terrain.

Conclusion

Pour conclure et ne pas risquer de trop répéter les éléments présent dans les pages qui précèdent, l’on peut se concentrer sur un commentaire des apports méthodologiques de l’étude de Myron Weiner et sur la discussion de quelques points paraissant problématiques, au terme de la lecture de l’ouvrage et de la confrontation de ses conclusions avec les développements subséquent du parti du Congrès après la fin des années 1960.

Du point de vue de la théorie du développement politique (ambition macro et comparatiste de l’ouvrage), on peut souligner trois apports essentiels :

· La primauté des objectifs internes des organisations partisanes sur les objectifs politiques. Les partis politiques sont avant tout des organisations soucieuses de leur maintien dans le temps et subordonnent toutes les questions auxquelles ils sont sensés apporter des réponses à cette question de l’organisation interne. Cela empêche de penser les partis politiques comme de purs instruments manipulés par des groupes sociaux à des fins politiques et extra-politiques.

· Weiner s’intéresse au lien entre organisation politique et développement social et économique et s’oppose à la vue dominante de son époque selon laquelle l’émergence d’une organisation partisane dans une société donnée procède d’une suite/séquence logique allant du changement technologique et de la croissance économique à l’organisation politique. Il y a un problème de logique dans cette affirmation. Dans le réel, on ne trouve pas cette séquence d’évènement. L’organisation politique précède souvent et peut même être un facteur important du changement économique. Il conclut que l’Inde est un exemple frappant d’un pays où "il est possible d’avoir un faible niveau de développement économique avec un niveau de développement politique relativement élevé".

· Au-delà des questions techniques relatives au "State-building", l’émergence et le développement d’organisations politiques sont des facteurs essentiels au développement politique, au sens où ils créent par divers biais directs et indirects des structures d’adhésion à la démocratie représentative. Ces organisations sont essentielles au processus de modernisation. On prend donc le schéma inverse généralement admis du développement politique, selon lequel les partis politiques découlent des transformations sociales antérieures, pour faire des organisations partisanes dans les pays en développement un facteur majeur de modernisation et de changement social (avec certaines réserves dans le cas du Congrès sur ce dernier point). Pour ce faire, le parti doit être à même d’accommoder les intérêts de ses membres à ses besoins et intérêts propres. Le Congrès a permis à ses membres de poursuivre leurs objectifs personnels (de toutes natures) de manière telle que ce faisant, ces derniers mettaient en place les conditions du succès électoral répété du parti.

Ensuite, du point de vue méthodologique, plusieurs points sont à souligner ;

Avant toute chose, la méthode appliquée par Myron Weiner, consistant à enrichir l’analyse des développements politiques par des données de type anthropologiques issues de l’observation de terrain et par la sélection de postulats empiriquement vérifiable est certainement très fructueuse et fondamentale pour l’étude des organisations partisanes. Insister sur l’importance du niveau local dans la construction des structures d’allégeances au parti et sur la nécessité de l’étude des interactions entre les unités locales du parti et les groupes sociaux au niveau des circonscription est indispensable et permet précisément de confronter les grands cadres d’analyse existant (sur le comportement des partis ou même les théories de la représentation) à des données empiriques. C’est là-dessus que repose la force du livre, dans cette recherche du "lien manquant" entre les phénomènes politiques macro et la vie politique et sociale locale. Cependant, cette approche ne va pas sans difficultés, particulièrement dans l’étude d’un "cas" aussi vaste que le parti du Congrès en Inde. Weiner prend soin d’expliquer dans sa première partie les précautions qu’il prend et les critères qu’il a sélectionné dans le choix de ses cas d’observation mais l’on peut se demander si la recherche de cas diversifiés à fin de représentativité n’encourre pas le risque d’agréger des cas particuliers plutôt que d’assurer précisément la représentativité recherchée. La méthode des cas d’étude ne permet pas de produire des données statistiques relatives à la relation entre le succès électoral du parti et les variations de comportement des électeurs et des élites (confrontées aux différents éléments constitutifs du succès des partis). Cela dit, cette critique tombe rapidement à plat devant l’absence réelle d’alternative (impossibilité pratique d’observer le comportement du parti dans toutes les circonscriptions). Myron Weiner ajoute dans sa conclusion que son approche est davantage clinique que statistique et que cette première n’empêche pas nécessairement les généralisations. Une bonne connaissance préalable des régions abordées et des contextes politiques économiques et sociaux devrait éclairer le choix des cas d’étude.

Autre difficulté, plus sérieuse cette fois : la concentration sur le niveau local peut détourner l’attention du chercheur d’autres pistes de recherches de facteurs explicatifs, issus notamment des différents contextes d’inscription de l’organisation partisane (cadre institutionnelle, structure du champ politique et de la compétition politique, présence ou absence d’alternative, etc.). Autre élément plutôt absent de l’étude de Weiner, l’étude des relations - et notamment des conflits - entre les différentes composantes du parti et l’environnement extérieur (rapports divers avec les partis de l’opposition, structurations des soutiens généraux au parti - notamment financier). Ainsi, l’étude des ressources dont le parti du Congrès dispose renseigne sur sa politique au niveau local. Dans son étude sur les politiques de partis et le factionalisme Bruce Graham indique que les ressources considérables dont disposait le parti lui permettaient de présenter des candidats dans toutes les circonscriptions et de ne pas devoir consacrer trop d’efforts à tisser des liens profonds avec sa base sociale . Les études consacrées au "système Congrès" (Kothari, Morris-Jones...) faisaient état de la présence d’une organisation (d’un système) dépassant largement le cadre du parti en tant qu’organisation, incluant par exemple les partis de l’opposition, jouant davantage un rôle de groupes de pression sur le parti que de compétiteur au sein du système de parti et le gouvernement, instance distincte du parti et non instrumentalisée par ce dernier. Dans ce modèle également, Rajni Kothari insistait sur l’importance des relations verticales "top-bottom" de clientélisme et de leur structuration autour de leaders nationaux et régionaux . Selon ces études, l’approche de Weiner, qui se concentre sur l’organisation du parti au niveau local, serait réductrice et ne rendrait pas compte par elle-même du succès du parti. Ceci dit, on peut soutenir que ces deux approches se complètent plus qu’elles ne s’opposent et pour atténuer ces critiques, nous remarquerons que Weiner consacre quelques pages (24-30) à l’impact des politiques gouvernementales sur la politique au niveau local, affectant ainsi à la fois la structure sociale et les politiques de partis devant d’adapter à ces changements (réformes dans le domaine de l’éducation, des réservations, des réformes agraires, des panchayats et de la planification économique et sociale).

Enfin, et même si le propos du livre se consacre au parti du Congrès, il aurait été souhaitable de développer davantage la question de l’alternative ou des alternatives au Congrès aux niveaux locaux et régionaux et d’ainsi rendre compte de l’aspect dynamique du système de parti - le succès du Congrès s’explique aussi par la faiblesse des alternatives et par les rapports ambigus qu’entretenaient de nombreux partis d’opposition avec des factions particulières du parti.

Pour conclure, l’on observera qu’au-delà de ses apports méthodologiques, cette étude a ouvert la voie à tout un champ de questionnement sur la vie politique et sociale en Inde trouvant encore aujourd’hui toute son actualité. Que l’on pense seulement au rôle des groupes ascriptifs comme les castes dans la mobilisation politique, à la définition des lieux de la compétition politique et des instruments à disposition des partis politiques pour poursuivre ses objectifs. Une telle étude pourrait être reproduite - avec des ajustements (notamment l’introduction de la compétition politique et des données contextuelles) et appliquée aux organisations partisanes ayant émergé et grandit depuis la fin de la domination du parti du Congrès.

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